賈若祥：強化監管促地方政府舉債步入規范

　　中國政府網近日轉發國務院印發的《關於加強地方政府性債務管理的意見》（下稱《意見》），旨在全面部署加強地方政府性債務管理。此舉被外界普遍視為繼今年8月31日全國人大常委會通過第四次提交審議的《預算法》修正案草案中明確“地方政府可以以發行債券的方式舉債”之后，又一促進地方政府舉債行為更趨陽光化、規范化的重要舉措。

　　《意見》全文四千余字，對地方政府如何借、如何用以及如何還債等關鍵問題都有明確規定，由此，社會輿論也不乏對《意見》冠以“地方政府舉債方向性綱領”的說法。

　　然而，針對《意見》釋放出的諸如中央政府明確不救助原則，以及融資機制、規模控制、預算管理、納入政績考核等一系列政策要求，是否能讓長期處於制度外邊緣的地方債拉回制度框架內行事，中國經濟時報記者於10月7日專訪了長期關注地方政府舉債行為與地方經濟發展關系的國家發改委國土開發與地區經濟研究所區域發展研究室副主任賈若祥，以期釋疑。

　　在賈若祥看來，《意見》明確的政策要求中，最重要的是對外明確了“中央政府不救助”的原則。“對於地方政府舉債，《意見》賦予了中央政府角色轉變的契機，即從以往的兜底地方債務的 ‘總負責人’轉向了兼具針對地方政府舉債的規則制定者和監管者的雙重職能。”賈若祥說。

　　近年來，地方政府舉債行為走過了一條需求無序發展軌跡，其中，監管的缺位無形中加劇了地方債務規模的持續擴大。據賈若祥介紹，一直以來，地方政府發債都是無法逾越的紅線。這源於1995年頒布的《預算法》明確規定：即除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，“然而，地方政府在城市建設和經濟發展中又的確存在著明顯的舉債需求。”

　　賈若祥表示，自2009年，為應對國際金融危機，擴大政府投資能力，國務院允許地方政府發行債券，由中央代理發行，財政部代為辦理償還手續，列入省級預算管理。至此終於拉開了地方舉債的序幕。

　　“顯然，中央代理發行仍是中央政府發揮兜底作用的變相表述，一定程度上自然會弱化地方政府作為地方債務主體的權責意識。”賈若祥認為，既然《意見》明確了中央政府不救助的原則，其背后勢必將不斷強化中央的監管以及地方政府的自律作用。

　　“《意見》明確的將地方債務作為硬指標納入政績考核、建立地方政府性債務風險預警機制以及政府存量債務要逐級匯總上報國務院批准后納入預算管理的政策要求都是勒緊地方政府舉債監管口子的直接表現。”賈若祥強調，應該以《意見》發布實施，強調更好地發揮市場力量為契機，促使地方政府舉債實現發行和償債責任的對等，促使地方政府在舉債過程中承擔更多責任。

　　賈若祥認為，適度發行地方債務對促進地方經濟發展顯然是有益的。但必須以對地方政府償債能力的嚴格評估為基礎。“評估要基於合理的舉債規模，並對償債能力進行科學、合理、綜合地評估，據此決定發債數量，杜絕出現過度發債轉嫁上級政府甚至留存至下屆政府的局面。”賈若祥強調，無論是中央政府還是地方政府舉債，相關政策制定都必須以此為前提。

　　賈若祥認為，此次《意見》顯然考慮了舉債融資機制建設以及規模控制和預算管理政策設計，這對解決如何借、如何用以及如何還債等關鍵問題將明晰規則。根據《意見》要求，地方政府舉債須按照“疏堵結合、分清責任、規范管理、防范風險、穩步推進”的原則，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。

　　一是加快建立規范的地方政府舉債融資機制。賦予地方政府依法適度舉債權限，允許地方政府發行政府債券規范舉債﹔推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營﹔剝離融資平台公司政府融資職能。

　　二是對地方政府債務實行規模控制和預算管理。地方政府舉債不得突破批准的限額，債務限額由國務院確定並報全國人大或其常委會批准﹔地方政府在限額內舉借的債務，隻能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出﹔把債務收支分門別類納入全口徑預算管理。

　　“以上兩點要求的制定和實施勢必將為規范地方政府適度舉債加以約束，同時，亦將為地方政府適度舉債形成重要的基礎和前提。”賈若祥認為，《意見》的一系列規范地方政府性債務的管理機制建立，將促使地方政府舉債規模更趨合理，同時促使地方政府合理的債務需求和舉債能力更加匹配，防止債務需求規模超過合理需求的債務擴大情況的出現。

　　“可以預見，通過《意見》規定的責、權、利三者統一，配合中央及地方政府的共同監管，將不斷促進地方政府舉債逐步走向規范。”賈若祥說。

　　對於地方政府舉債，坊間一直存在反對聲音，理由主要集中於財政收入逐年遞增、政府預算支出約束機制缺位、中央擔保兜底地方舉債將加劇地方舉債規模沖高等。尤其是美國底特律在2013年宣布破產以后，有關地方政府大規模舉債或導致政府破產、失信於民的擔憂日益強烈。

　　實際上，此次中央明確放開長期緊閉的地方政府舉債的政策大門，同樣不乏擔憂者。也有擔憂者對《意見》意在盡快促成地方舉債制度化、透明化的政策方針能否避免地方不再陷入舉債規模增大以增加投資資金的惡性循環或怪圈之中心存疑慮。

　　對此，賈若祥認為，避免地方政府陷入大肆舉債，最關鍵的是要通過政策實施，刺激實體經濟發展，弱化純粹依靠政府投資刺激經濟發展的模式。“地方政府舉債是獲得投資的一種手段，而非目的，因此，如何確保投資按時獲得回報對於債務發行而言至關重要。”賈若祥說。

　　而對於前述出現的類似底特律政府破產情況的擔憂，賈若祥認為，底特律破產既有其債務風險控制不利的因素，也有其產業轉型的因素，其中，政府對債務風險的控制缺位值得各方借鑒。

　　“現在看來，我們的地方政府出現政府破產的可能性不大，畢竟，我國對債務風險的控制還是比較嚴格的。即便是局部地區存在這樣的風險和可能，我們也可寄望於中央政府對地方政府發債行為的規范和引導予以糾正，從而逐步消化風險。”賈若祥建議，政府需要把重點放在規范經濟發展環境和經濟發展秩序上，為實體經濟發展創造更好的平台，將經濟發展動力讓渡給企業，促其發揮配置資源的基礎性作用，優化資源配置。

　　“不難發現，防范政府陷入地方債務陷阱，既需要一系列發債機制的制定和監管的約束，也需要相關金融、財政以及產業等配套政策的實施。”賈若祥說。